据统计，党的十七大以来，广东查处的农村基层腐败案件中，近八成与农村“三资”（资源、资产、资金）问题有关。“在这些案件中，农村集体经济合同签订‘暗箱操作’的现象尤为突出。”广东省珠海市人民检察院常务副检察长王天鸿日前对南方日报记者说。不久前，该院选取集中了管辖该市90%农村和95%农民的斗门区为样本，进行农村集体经济合同管理方面的专项调研。

　　为解决这个问题，他们提出建议：农村集体经济合同的对外生效能否加上“经村民会议通过”这一前置条件，维护村民利益？

　　●南方日报记者 赵杨 通讯员 林俊杰 宇文昭昭

　　乱象 暗箱操作擅签合同

　　私改合同延期承包

　　检察人员在调研中发现，农村集体经济合同管理薄弱，合同不规范、不完整、履行缺乏保障等问题普遍存在。

　　“一个最突出的问题，就是村干部未经民主程序暗箱操作，擅自签订集体经济合同，很多农民的利益因此受损。”斗门区检察院检察长叶祖怀说。相关法律已明确规定，涉及农村土地发包，村集体经济项目的立项、承包，以借贷、租赁或者其他方式处理村集体财产等重大事项，应当遵循民主议定原则，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意方可进行。但在实际操作中，暗箱操作的情况很普遍。“在农村‘两委’干部换届前后，这种现象尤为突出”。

　　去年“三打两建”期间，该院立案查处了井岸镇黄金村系列商业贿赂案。2004年至2009年间，原黄金村党支部书记兼村委会主任梁某彩、副主任崔某根等部分村干部，利用黄金村拥有的国有和集体土地与赵某伦等建筑商合作开发新金花园项目，在签订新金花园建筑承包、配电房建设等合同过程中，违反公平原则和规定程序，相互勾结、弄虚作假，个人从中大肆受贿近百万元。

　　“特别是对一些涉及面较窄、标的较小的经济承包项目，村干部经常搞‘秘密发包’，采用口头协议的形式不签订书面合同，给合同顺利履行留下隐患”。

　　叶祖怀还告诉笔者，有些合同内容是明显违反法律规定的，起不到约束作用。比如，合同约定的期限过长，不符合法律规定；双方当事人的权利、义务规定不明确；违约责任和合同解除情形规定不清等。

　　该市白蕉镇某村自2003年以来签订并正在履行的涉及采石场、山林承包等内容的26份合同中，超过经济合同所规定20年期限的就有14份，已经执行了20年以上的合同有5份，还有部分合同没有规定限期。此外，承包合同标的物不确定的有16份，其中一些合同连范围、地界和面积都未明确规定。

　　另据调查，合同管理不到位的现象在农村也普遍存在。目前，许多村委会还没有形成统一登记造册、归档管理的合同管理制度，也没有报镇级经济合同主管部门备案。这种情况已造成严重问题：合同容易丢失，导致履行无据；村干部换届后，少数干部不交接合同；有的人乘机撕毁、篡改合同。

　　探因 干部权力缺乏制约

　　监管作用多未发挥

　　对于种种乱象，珠海市检察院预防科科长董志勇认为，最重要的原因是村干部有贪念，而相关法律规定又没有要求合同对外发生效力一定要经村民会议审议通过。

　　“我们选举出的村民代表往往不能负起责任来，他们不愿意，也不想去得罪村干部。”在斗门区广丰村村民阿良看来，这是村干部的权力缺乏制约的另一个原因。

　　据统计，2008年以来，斗门检察院共立案侦查职务犯罪案件82件，其中涉农职务犯罪案件40件，占立案总数的48.7%，涉及村“两委”干部22人，占涉农职务犯罪人数的55%，而这22起案件都与农村经济合同有关。

　　按照国务院相关文件精神，斗门区农业局具有对集体资产管理工作进行指导和监督的职责。但目前，除了在全区范围内推广全省统一制作的农村土地承包及流转合同示范文本、对农村承包及流转土地面积进行汇总和上报外，对农村承包合同的统计、登记、备案，以及对农村土地承包纠纷进行调解等工作尚未有效开展，这些工作目前主要由各镇的职能部门负责。

　　“而镇相关职能部门对农村经济合同的监管却职责不清。”董志勇说，针对这个问题，斗门区也采取过一些对策。2010年7月15日，该区委下发文件，要求各镇整合原来由经管站、司法所等承担的管理农村资产资源经营承包合同的职责，成立“农村经济承包合同管理服务中心”（以下称“合同管理中心”），负责农村集体土地、鱼塘、物业等承包、合作开发合同的审核见证，做好数据收集整理、备案登记以及指导、监管工作，并提供政策咨询服务，调解处理合同纠纷。

　　但现实情况是，“目前成立的合同管理中心仍未能从根本上解决斗门区农村集体经济合同监管工作中存在的问题”。有的合同管理中心基本没开展工作；有的即便开展了工作，也未能做到全面履职。董志勇说，目前合同管理中心只关注到了合同的签订和备案工作，还存在不少问题：前期辅导培训不足，造成合同本身存在缺陷；合同审查不严，未能及时发现问题；事后监督不到位，无法跟踪掌握经营者的生产经营状况及对经济合同的履行能力。

　　对策 实施合同层级审查

　　需经村民讨论通过

　　如何解决这些问题？王天鸿说：“首先必须坚持打击贪腐行为，只有‘打’才能发现问题，发现完问题后，就要完善制度，防止此类问题再发生。”目前，珠海市检察院已经向珠海市委、市政府提出了相关的检察建议。

　　除了建议加大普法宣传力度，强化村干部的法律意识；建立健全农村经济合同的档案管理和代管制度以及公章管理制度规范外，珠海检察院还建议设立层级审查制度：第一层级的审查是在经济合同签订前，农村基层组织应组织村民代表和法律专业人员，对合同的内容和可行性进行评估后拟定合同文本初稿；然后，由镇级合同监管部门实施第二层级的审查，提出完善合同的建议，形成正式的合同文本；第三层级的审查由村民大会或村民代表大会对正式合同文本讨论通过，这是审查制度的核心环节和最高层次。

　　针对很多村干部绕过村民，直接与他人签订发包方案，谋取私利的行为，叶祖怀表示，完全落实《村民委员会自治法》的规定是治本之道。他告诉笔者，《村民委员会自治法》规定，土地承包经营方案，村集体经济项目的立项、承包方案等内容，涉及村民利益，应该经村民会议讨论决定方可办理。

　　这是否意味着，如果没有经过村民会议，村集体与他人签订的涉及此类的合同是无效的？

　　“根据相关司法解释以及当前的现实，与农村签订合同者只认公章，他们说，只要你村委会盖了章，承包就是合法的，如此，便出现了难题。”叶祖怀告诉笔者，最有效的办法就是把“经过村民会议审议通过”列为合同生效的前置条件，如果村干部不推行此政策，就有理由怀疑其签订的合同有问题。笔者走访发现，对于这个提议，斗门区黄金村、广丰村等地的村民都表示支持，认为此举是保证合同公正的重要举措。

　　“当然，政府干预与市场自治之间的确存在两难，如果全都推行此政策的话，可能很多合同都难以签订，影响农村的快速发展，但我们认为维护好农民的权益非常重要。”叶祖怀说。

　　笔者了解到，这份检察建议引起了珠海市委、市政府的高度关注，已经责令有关职能部门制定出台相关的制度和举措。目前，珠海斗门区充分吸纳了检察建议的意见，已经草拟形成《关于加强我区农村集体经济合同管理若干指导意见》，将于近期下发实施。